经济转型高峰论坛胡舒立发言实录

胡舒立：财政改革空谈多年 GDP40% 在政府手里

12 月 6 日，由财新传媒和中欧国际工商学院联合主办的“经济转型高峰论坛：新时期、新定位 ”在上海举办。在上午的主旨演讲中，财新传媒总编辑胡舒立讲到了对今后一段时间财税体制改革的看法和建议。

胡舒立提到，财政是国家治理的重要基础和支柱。十八届三中全会把财政的地位空前的提升，提出建立现代财政制度，这就意味着空谈了多年的财政改革，实际上现在真正做到了名副其实。过去 30 年我们更多是财的改革，而政方面是比较少。财税改革是政府转型财税先行。市场在资源配置当中起决定性作用，政府的质的变化我们提了很多次。而深化财税体制改革紧随其后，说明当局对这一点看的非常的清楚。目前有五个方面的口径来计算每年中国政府收支是 20 万亿左右，也就是说中国 GDP 比重 40% 的现金在政府手上。这笔钱怎么拿到，怎么花，折射了中央和市场，中央和社会，中央和地方的关系，影响了政治经济生态文明的各个方面。

以下是发言实录：

贯穿十八届三中全会《决定》的一个重要的内容就是有关财税的改革。因为十八届三中全会之后大家都非常关注执行，财税改革的推出和执行是今后的一个非常大的重点。

我曾经写过一篇文章。我特别想在这里分享一下我自己的想法。大家知道财政是国家治理的重要基础和支柱。十八届三中全会把财政的地位空前的提升，提出建立现代财政制度，这就意味着空谈了多年的财政改革，实际上现在真正做到了名副其实。过去 30 年我们更多是财的改革，而政方面是比较少。而这一次真正做到了财政并举。

十八届三中全会《决定》有 60 条改革任务，深化财税改革在第五部分只有 3 条， 5% 。在 2.2 万字的报告当中只有 900 字，还不到 5% ，这个篇幅是比较少的。这一部分内容写的非常的言简意赅，涵盖了财税改革的关键问题。主要是包括预算、税制和事权的核心问题。但是更重要的是十八届三中全会在财税改革这一章之外还有六个章节都有专条谈财税体制改革。主要是在第二章、第六、第七章、第八章、第九章，第十四章，其实有 12 条谈财税体制改革的问题。从中我们可以看出他是十八届三中全会关注重点之一，也是我们今后会对我们每个人影响都比较大的改革。

如果说三中全会现在还是提出全面深化改革的重点是经济体制改革的话，财税改革是其中的一个支点而且是内生的引擎。首先财税改革是政府转型财税先行。市场在资源配置当中起决定性作用，政府的质的变化我们提了很多次。而深化财税体制改革紧随其后，说明当局对这一点看的非常的清楚。目前有五个方面的口径来计算每年中国政府收支是 20 万亿左右，也就是说中国 GDP 比重 40% 的现金在政府手上。这笔钱怎么拿到，怎么花，折射了中央和市场，中央和社会，中央和地方的关系，影响了政治经济生态文明的各个方面。决定在第四章加快转变政府职能这一块提到要完善发展考核体系，纠正以经济发展速度评定政绩的偏向。政绩考核导向的变化会直接导致政府经济型支出，会更加重视社会保障、人民健康、人民收入等等方面。政府的支出更多会集中在公共服务项目。这个变化会促使财税从经济建设向公共服务型转变，也就是我们呼吁多年的公共财政。

第二点，我想强调一下，在政府职能变化考核体系转变的前提下，今后到底是强财政还是弱财政。我们的理解还是要做强财政。《决定》提出科学的财税体系是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障。这个表述就赋予了财政非常大的责任，要强大的财政承担，因此做强大财政需要强有力的民主监督。所以他就把强财政和民主监督的关系放在一起。作为具体的落实，其实是在财税体制改革的第一节就提出建立现代财政制度，实现全面预算公开透明的制度。现在财政制度的主要特征就是统一预算，他提高全面预算公开透明这八个字是大有文章的。《决定》抓准了中国建立现代财政制度的要意，特别强调强化统一预算，就提了一句话，但是内涵很深，而且要做实人大监督审批。全面规范是什么意思呢？中国的财政，实际上只有公共财政部分不到 50% 是纳入政府预算的。其他的政府基金主要是归相关主管部门，比如说国有资本运营是国资委来编制预算的，收支在国企内循环，社会保障收支是人社部管的，社保预算也是刚刚起步。因此政府的 20 万亿资金当中，真正规范管理的只有一半还不够。这种分散管理的情况，原来的老财政部长说，中国至少有 7 个财政部。因此政府预算不完整，不规范是我们现在做强财政的最大障碍。造成了现在的决策分散，效率低小。今后政府的财政要承担更多的支出责任，要钱要资源，这个钱首先要提高公共预算的统筹能力。今后要把政府的基金预算，国有资本的经营预算，社保预算统一纳入全面规范。按照这个继续看《决定》就可以看出，财税改革这一章开宗明义就提出要稳定税负，他提出了很重要的技术专业性安排，今后将一般不采取挂钩方式。因为现在这个挂钩方式占财政收入的比重是 40% 以上。这个意味着今后财政收入要和经济增长相同步。因为 93 年财税改革提出了提高财政收入占 GDP 的比重。过去 20 年财税比重高于 GDP 比重，政府手上的钱很多，当然也带来了很多支出没有效率方面的问题。如果说今后重点领域的挂钩机制如果一般不再采取这样一个调整性的安排，加上稳定税负的原则。今后的财政在出现超经济增长的情况就不再会出现在这样的情况下做强财政意味着什么呢？这是很明确的。就是说必须要寻找新的财源，这个新的财源就是国有资本，用国有资本来造福人民体现在做强财政当中。这是第二章当中提出的，第二章是完善制度改革的。第一是国有资本投资服务于国家战略目标，要重点提供公共服务。第二个层次是划转国有资本去进入到公共财政的资源，完善国有资本经营制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例， 2020 年达到 30% ，更多用于保障和改善民生。这是我从哪里拿到这笔钱，显然国有资本是一个资源。如果说拿不到这笔钱财政体制改革是无从谈起的。我们说 30% 的问题，中国国有资本上交公共财政的比例现在没有规定，即便是上交也是国资委自己预算。 2012 年的预算，上交比例不到 1% 。如果说他在 7 年当中真的提高 30% 的话，按照这个比例可以达到 3300 多亿。只要把国有资本这一块划到财政口子下，就打通了财政预算和国有资本这一块。有人说这个比例还是比较低， 3300 亿是什么概念呢？ 2012 年全国财政对八项社会保障资金的补贴总额是 3800 多亿。全国财政技术支出是 4300 多亿。所以 3300 多亿应该说是一个很大的数字，对今后的财政收入增长要下降，支出要增长的情况下，显然这 30% 的上交在弥补收支缺口上意义是非常大的。《决定》在后面谈城乡一体化时提出，今后要统筹城乡基础建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。具体的提到稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，就是没有户籍问题了。把进城落户的农民，完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范介入城镇社保体系。这一系列的都是非常大的支出，显然做强财政是形势所迫。

第三，强财政对应的是什么呢？强财政不能对应弱人大，按照《决定》的主张，强财政要有一个做实人大的对应。现在中国每年 20 万亿的收支规模，做强人大的审批监督权利已经不能在脱。加强社会主义民主政治建设这一块对人大有专门的论述，其中提到关于人大的落实法定税收原则，这个表述比较明显的使财政改革从财扩展到政，我们说叫真正的财政改革并举。 17 条提出今后审核预算的重点，要从平衡状态和次要状态，转向支出预算和政策拓展。这也是非常意味深长的专业性表述。因为过去人大对预算的审核主要是总数字的审核，因为他主要审核平衡和赤字状态。人大代表提提意见，最多在数字上做文章，有的时候谈一下挂钩问题，挂钩现在也要取消。那么人大审什么呢？转向支出预算和政策拓展。你对钱怎么花会有发言权，并且到政策拓展，就是我对财政基金体现什么样的政策导向我可以行使表达权。人大更有机会在财政大事上体现制衡权。这些年一直在呼吁人大在修政权上发挥更大的作用。如果说人大真的可以实施这样的审核权，应该说有助于他脱去橡皮图章的戏称。

另外，决定在关于政改的 27 条也强调税收法定原则。这包括人大行使税收立法权和依法立税两个方面。今后要加快把税收条例上升为法，新的税种必须要人大立法。 18 条提出，在财政体制改革这一块要加快房地产立法并适时推进改革，明确发出未来比较要恪守的税收法定原则的信号。当然依法制税还有不再确定硬性税收的任务，这个改革方向是比较清楚的。

第四我谈一下事权和财权的关系。我们看到事权和财权，中央和地方的关系一直是讨论比较热的话题。 93 年分税制改革之后 20 年来一直没有很大的调整，也出现了很多的矛盾。这一次决定的 19 条是谈的事权，改革当中明确谈到要明确事权，建立事权和责任相适应的制度。这一次全会对中央和地方的表述是符合预期的。但是提法和很多人的估计不一样。因为过去社会和学界谈的比较多的地方上财权不大，因此政府给地方下放财权焦点是调整地方和中央的收入。而这一次把事权问题放在首位，作为对事权的补充，提出健力士权和支出责任的制度。目标是解决中央和地方的事权和支出责任的错配。而在财权问题上，《决定》 19 条提到要保持中央和地方总体稳定，进一步理顺中央和地方收入划分。财权实际上是一个基本保持现状的安排。下一步我们还要进一步观察，根据有关的解读，现在可能会适度加强中央的事权和支出责任。包括外交、市场管理等方面都要作为国家事权，而一部分社保和跨区的重大项目的建设维护可能会建立中央和地方的共同事权。通过这个逐步的理顺事权关系。区域性的公共服务明确为地方事权。在支出责任的承担上，这一次决定定的是说中央和地方按照事权划分相应的承担事权和支出责任。中央可以通过安排转移支付将部分的事权委托地方承担。对应挂钩制专业转移支付会大幅度减少。另外对跨地区和对其他地区影响比较大的项目，中央通过转移支付承担他的事权的责任。

综上所述，可以看出，即将启动的财税体制改革，他的口气是非常的温和的。他谈到预算管理体制改革，没有讲改良、改革，而是改进，这是一个最温和的词。叫改进预算体制改革。实际上我们可以看到，通过预算所进行的这场改革实际上是一场革命，是财政并举的一场革命。今后会有非常艰难的利益博弈过程。既然中央已经做出决定，关键是看今后能不能执行。我也说过，这需要钢铁般的决心和高超的专业执行力。我们认为这一场改革的整个设计和构想，包括他的执行者应该是想的比较清楚完整的，执行者的能力也是比较清晰的。所以我们对这项改革深具期待。